中国如何培养自己的“智囊团”

 

 

 

 

2019-05-01 05:26

从中共十八大和十八届三中全会要求中国加强特色新型智库建设之后，中国智库就像雨后春笋一般在各个领域出现。而从安邦智库（ANBOUND）为各级政府服务的实践来看，不少政府官员也在转变观念，主动寻求外部智库的咨询和研究服务，来支持本地的经济与社会发展。这种观念转变和行动也为发展中国特色的智库的创造了环境。

高层的重视、政策环境的形成以及官员观念的转变，显著改善了中国智库发展的需求环境，也吸引了全社会更多资源流向智库领域。然而，这种变化只改进了智库发展的外在环境，在真正推动智库发展方面还有一些差距。

毋庸讳言，中国当前的智库发展还存在不少问题，智库结构性单一，研究水平良莠不齐，政策支持力更是差强人意……

要真正提升中国智库的研究和决策支持水平，真正形成中国智库蓬勃发展的有效机制，还需要在一些内在的问题上切实加以研究、改善和建设。以安邦智库（ANBOUND）的研究和发展实践来看，要发展高水平的中国智库，当前最重要的问题是：怎么做？即如何做才能有效改进缺陷、避免问题？我们有如下一些观点和意见供参考。

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为中国智库设立渐进发展轨道

由于中国和西方体制不同，我们应该实事求是地看待中国的智库发展，对于中国智库的要求，虽然可以争取高一些的发展目标，但在根本上应该不同于西方国家。在机制上可以安排一种尽可能有效的轨道，方便中国的智库在未来成长，伴随中国的政治改革进程而逐渐提高水平。

从目标和原则的角度看，这一条涉及到在现实条件下如何设立智库发展的总目标和原则问题，是很重要的原则。我们的意见是在实事求是的基础上，为中国智库的未来发展创设出一种渐进轨道，作出一种符合远景的机制安排。

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智库是政治协商的重要组成部分

智库机构实际上是一个国家政治协商的重要组成部分，很多人对此的认识是不够的。一些人认为智库就是幕僚机构，或是官方认可的意见单位，这种认识把智库的作用和价值简单化了。

实际上，智库对政治协商的参与度是很深刻的。越是民主和科学的决策机制，越注重政治协商，而作为独立机构的智库往往在协商式的决策过程中发挥重要作用。

以美国为例，在二战之后推出了扶持西欧国家经济社会发展的著名的"马歇尔计划"，为二战后的全球政治、军事格局的均衡奠定了至关重要的基础。

不过，"马歇尔计划"在政治协商的关键时刻遇到了争议，包括国务院在内的美国几大部门都在争抢该计划的"话事权"，美国民主党和共和党也存在严重的意见分歧，最后美国国会还是征询了布鲁金斯学会的意见才得出结论，成立了直接隶属总统、向总统直接负责的新机构，并制订了一套折中方案统一了两党的意见，确保了马歇尔计划的有效执行。

著名智库兰德公司在推销自己观点的时候，也往往会用很长的时间和很大的功夫，说服了各种各样的政治人物，才能获得赞同和支持。

兰德公司采用提交研究报告和背景材料、出席国会听证会等形式向决策部门提出政策建议。为了联络国会，兰德公司特别设有"国会关系办公室"，组织兰德公司的研究人员前往国会参加各种活动，与国会议员及工作班子保持着密切联系，并通过政策建议案等活动影响国会决策。

此外，兰德公司还举办和参与各类政策讨论会，与政、商、学各界名流交往，了解政策走向，并将自己的政策理念传递给政府相关政策人员。

因此，政治协商的意识以及协商制度是否能够得到普遍的认识和支持，实际是智库成长的"基本土壤"，这个基本土壤不具备，智库的水准就高不了，价值就无法得到有效的发挥，这是安邦智库在长期跟踪研究智库问题之后形成的一个重要认识。

-03-

智库的根本是人才和团队

很多人评价智库实力时，看重的是智库数量。但这种评价标准是有问题的。宾夕法尼亚大学发布的《2013年全球智库报告》统计了全球6826家智库，如果按国家来分，美国有1828家智库，排名第一；中国有426家智库入榜，排名第二。

很显然，中国智库的影响力与智库数量比较是相去甚远，对中国的国家战略和政策的有效支持也严重不足。尤其是在中国近年面对的诸多国际和国内问题上，中国的体制内智库出现了严重的缺位。

在我们看来，智库有没有用处？有没有价值？有没有建树？看的不是智库数量的多少，也不是看得智库的地位有多高，关键是人才和团队。没有人才和团队，没有他们长期而艰苦的工作，没有对这些人才和团队的有效支持力量，则智库的一切努力都是枉然。

西方发达国家的智库能稳定保持较高的研究水平，就是建立在一大批高质量的研究人才和专业的智库管理人才基础之上。

中国智库发展的最大问题和挑战在于缺乏高质量的人才和团队。在中国的社会环境当中，评论性的人才多，建设性的人才少。要找"意见领袖"大把抓，但要找愿意做长期、艰苦的研究工作，能够系统性地而不是假设性地提出各种各种富有建设性解决方案的人，那就少之又少了。这就是中国的现实环境，短期内很难超越。

因此，今后要发展中国智库，一个关键问题是要培养专业的智库人才，构建让智库人才和团队成长的土壤。在我们看来，智库人才的成长土壤比"专家库"更加重要。在中国社会，要构建这种土壤，最重要的就是要在制度上建立一条规则性的认识：政府在向社会咨询意见的时候，一定要认真地咨询智库的意见。如果待解决的问题最终是面向体制外的，那就一定要征询体制外智库的意见。

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智库的预算控制

智库的发展需要资金支持。在智库发达的西方国家，有普遍的捐赠文化和比较完善的鼓励捐赠的机制，政府资金、机构资金以及私人资金能够对智库发展提供比较充足的支持。

在缺乏社会捐赠文化的中国，对智库的资金支持主要依赖政府财政拨款。由于拨款来自财政，因而基本上只会支持体制内的智库机构，只有少数向社会购买服务的政府才会向体制外智库提供一部分资金支持。

在我们看来，如何有效控制和规划预算，对智库的发展有重要作用。如何使用经费？如何花钱？对于智库的预算制度的形成和构建是非常重要的。

在中国，原有的政府经费是按照政府体系来划拨和稀释的，每个部门都有资金，每个部门都在搞智库研究，层次不一，价值取向不一，角度不一，结果总的资金花了不少，但对决策的支持价值很有限。

事实上，中国政府近年对科技、教育、软科学研究的资金投入都有大幅增长，但智库研究成果的提升与经费数量的增长有很大差距。

对于上述问题，我们建议的解决方案是，中央要集中使用智库经费，可以建立一个财政基金，专门用于智库研究。研究项目如果规模大，支持经费就多；如果项目规模小，支持经费就少。

关键问题是，在体制上要有一个伴随项目而生的智库名分和地位问题，智库的作用要通过机制有一个综合性反映和体制。比如，重大问题的决策"一定要咨询智库意见"，这一要求如果让地方或者让部门去落实，由于行政架构的原因，很有可能最后就变成了空话，变成了走过场。

至于省级政府和地市级政府是否愿意在地方财政中列出制度性的智库经费机制，中央并不一定强制要求。中央只要做个样本，提出要求，做个号召，各地方可以自己决定是否愿意效仿和跟随。如果中央只是提出号召，不会因此增加财政负担。在中国的政治生态下，如果中央建立起专门支持智库的财政基金，地方政府应该会跟随。

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智库的价值控制

智库研究是有价值的，但如何衡量和评估其价值？如何通过制度安排来实现对智库的价值控制？这是智库发展中的一个重大问题。

在我们看来，这其中有两点非常重要：一个是"定义"的问题，一个是"衡量"的问题。如何定义体制内外的机构，如何定义战略课题与技术课题，如何定义对智库的支持性质，这些都是定义的问题。

衡量是指衡量智库研究的质量好坏、价值高低，以及智库机构的质量问题。判断和区分智库的质量，可以用"白名单"和"黑名单"来解决。"白名单"的建立并不容易，但可以作为奖励性的措施来确立，列进"白名单"的，就是表现好的智库，因此应该得到鼓励和优先地位。

"黑名单"是可以建立的，而且建立起来也比较容易，关键是有问题的、表现不佳的，在历史回归过程中观点和建议经常被证明是错的机构，都可以列入"黑名单"。

安邦智库（ANBOUND）首席研究员陈功个人建议，对体制内外的机构，应该进行不同的价值控制。但凡是体制内的机构，他们所做的研究就是工作，是政府职能机构的本职和本分，并且与权力结构和相关利益紧密相关。因此，从智库研究的客观性来看，有理由假定体制内机构的建议和观点，与社会环境有一定的不兼容性。

而对于体制外的机构（民间机构），则通过"白名单"和"黑名单"进行控制，鉴别其中的价值。

由作为用户的政府建立黑白名单来对智库进行质量评判和价值控制，这是目前环境下采取的现实办法。未来，随着中国智库发展的水平提高、环境开放，对智库价值的评判将会有更加多元的判断主体，在智库圈子、专业研究机构、专业舆论环境里，将会形成类似"智库共同体"之类的同行评议机制，这是政府之外的评价机制。

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区分战略问题与技术问题

对于决策支持研究来说，区别战略问题与技术问题是一个大问题。智库研究最重要的价值是战略问题研究，也就是对那些战略性的课题--具有方向性的、具有相当高度的、未来型的问题进行研究。

比如美国的"凯南报告"--乔治·凯南提出了遏制苏联的战略建议，这一战略成为冷战时期美国的战略基石，也改写了此后几十年的世界地缘政治。

比如在国内，作为民间智库的安邦智库所提出的"以共同基金改造国有企业"、以及长达近10年的"新丝绸之路"问题跟踪研究，都是明显具有战略性的、超前的研究。

技术性课题也很重要，但这类研究通常是咨询公司的领地。在国外，在技术性领域存在着一大批咨询公司和顾问公司，都在时时刻刻提供公开的服务。但不容否认的是，战略问题与技术问题有交叉的领域存在，这可以通过智库与咨询公司的项目合作来实现。

在国内行政机构体系内部，更多的时候，体制内机构所从事的是一种交叉业务，既有涉及政策的战略部分，也有涉及技术的部分。因此，从这一点出发，体制内的研究机构也有其特点，不宜一概否定。关键是其基本定位，从战略和技术两个领域对智库机构予以清楚的界定，这样他们的未来领域将会清晰化。

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智库运行的制度控制

智库要在国家和社会运行中有效发挥作用，制度控制非常重要。如果要广泛地咨询智库意见，必然会涉及到政府公务。按可公开程度，可以分成三类：公开的、半公开的、不可公开的。智库机构与普通研究机构的最大区别就在于它们与政府之间的信任度不同。在中国，有无信任度对于智库的参与度非常重要。

我们认为，从定位和功能看，智库应该是与政府紧密合作的、地位比较超脱的、就事论事的合作伙伴，因此可以根据信任度的多寡，来建设有关的制度控制。

凡是需要研究的政府挑战和问题，"不公开的"内容由于带有强烈的政府意图和国家利益，可一律交由体制内的研究机构来研究，但可以通过顾问形式征询外部智库的意见，这样就能保证对"不公开"内容可控。

如果是"半公开"以及"公开的"问题，那就可以完全或部分交由体制外的智库机构来研究，因为这些研究成果最终是要面向社会的公共研究，体制外智库机构的意见更为中立，更能代表和反映社会趋势。

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客观衡量智库的品质

随着智库数量和作用的增大，衡量智库的品质成为一种必要。但在指导思想上，衡量智库的品质不应该变成一种对智库机构的严格淘汰或者规管。社会各界以及学术界的情况是一样的，是一个复杂的学术生态系统，鱼龙混杂在所难免。对此，不应该试图加以清晰化，事实上也很难对各类机构进行清晰化或者规范化。

在我们看来，一个健康、包容的社会舆论环境，能够将各种意见、各种流派，纳入一个可控的体系之内。实际上，保持这种多元、充满活力、建设性的"意见生态"，最终使得使建设性的研究观点导向国家和社会的决策过程中，这正是智库建设的重要意义所在。

在实际的制度运用当中，最关键的问题就是鉴别问题。最重要的判断角度有三点：时间、人才、成果。时间可谓衡量智库研究价值的终极标尺。智库的研究是否准确、是否有前瞻性、是否有战略价值，只要放在时间序列中一回归，就可以看得很清楚。

比如传闻很广的兰德公司对朝鲜战争"中国是否出兵"的判断，就属于此类有战略价值的判断。实际上，乔治·凯南早已作出了中国将会出兵的判断，但由于他当时在美国国务院已经开始失势，他的准确判断无法影响预测。

人才因素对智库的重要性无与伦比。一个高水平的智库，必然是一个真正的精英人才聚集的团队，这里所说的精英并非指社会地位和影响力，而是指基于扎实研究而得出准确判断的创新人才。从布鲁金斯学会近90年的发展历史来看，它始终能聚集优秀的研究人才，这是一个重要的关键成功因素。

研究成果是智库价值的集中体现。在国内，很多成果受到参与者个人地位的影响，有些人表现很强势，也使得他的研究成果变得很"强势"，但实际上，这样的研究成果很可能不靠谱。

如何给出客观的价值评判？这就需要对其以往的成果和意见进行回归和总结，看相关智库和人士的研究是对的多，还是错的多？通过事实来检验，看看这个人或是团队，是徒有虚名还是名符其实。

中国最高决策层对发展中国特色新型智库给予了空前重视，中国目前所处的复杂的国际国内形势，也对中国发展智库提出前所未有的需求。这对于中国的智库发展来说，既是发展的历史机遇，也面临着极大的发展挑战。

中国需要在指导思想、发展原则、政策设计、制度安排、资源支持、质量控制等多个方面，都给予积极地、建设性地支持，创建一个有利智库发展的"政策生态"。在经过一段时间的坚持之后，整体提升中国智库的发展水平，服务于中国政府的决策过程。

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