附庸化的艺术：俄罗斯对乌克兰的战争如何改变了跨大西洋关系贾娜普列林 推特上的@jana_puglierin ECFR 柏林 高级政策研究员 负责人 杰里米夏皮罗 @JyShapiro 在推特上 研究总监 政策简介 2023 年 4 月 4 日 2023 年 3 月 10 日，星期五，乔·拜登总统在白宫椭圆形办公室会见了欧盟委员会主席乌尔苏拉·冯·德莱恩。（美联社照片/安德鲁·哈尼克） 图片来自图片联盟/美联社| 安德鲁哈尼克 ©下载PDF 听暂停停止 分享 摘要可在 西班牙语 概括尽管欧盟努力实现“战略自主”，但俄罗斯对乌克兰的入侵暴露了欧洲人在安全方面对美国的严重依赖。 在过去的十年里，欧盟在经济、技术和军事方面的实力都比不上美国。 欧洲人在他们自己的关键战略问题上也仍未达成共识，并指望华盛顿发挥领导作用。 在冷战时期，欧洲是超级大国竞争的中心战线。现在，美国希望欧盟和英国支持其中国战略，并将利用其领导地位确保这一结果。 欧洲成为美国的附庸对双方都是不明智的。通过发展支持乌克兰的独立能力和获得更强大的军事能力，欧洲人可以成为大西洋联盟中更强大、更独立的一部分。 介绍向乌克兰派遣豹 2 坦克的问题扰乱了德国和欧洲政坛数月之久。西方集体承诺支持乌克兰与俄罗斯的战争。乌克兰表示它需要西方坦克——而德国制造的豹式坦克是最符合要求的坦克。柏林政府并不完全不同意。但它担心升级和莫斯科的反应，特别是考虑到德国与俄罗斯的麻烦历史，因此拒绝首先采取行动。“我们总是与我们的盟友和朋友一起行动，”德国总理奥拉夫·舒尔茨坚持说。“我们从不独行。” 奇怪的是，没有人要求德国单独行动。英国已经宣布将向乌克兰派遣14 辆挑战者主战坦克。波兰和芬兰政府已公开表示，他们准备与其他盟国一起提供豹 2 坦克。欧洲议会于 2022 年 10 月投票赞成欧盟在这方面的倡议。美国、法国和德国本身已经承诺向乌克兰派遣步兵战车，这是一种外行人甚至无法将其与坦克区分开来的武器系统。更广泛地说，豹问题发生在包括德国和美国在内的西方已经向乌克兰提供了数百亿美元的军事装备的背景下，其中大部分对俄罗斯人来说已经是致命的。 但是“单独”对舒尔茨来说有着非常具体的含义。除非美国也派出自己的主战坦克 M1 艾布拉姆斯，否则他不愿意将豹 2 坦克派往乌克兰。其他合作伙伴派遣坦克或美国派遣其他武器是不够的。就像一个在满是陌生人的房间里受惊的孩子一样，如果山姆大叔不牵着它的手，德国就会感到孤独。 为了盟国的团结，美国最终介入并同意向乌克兰提供 31 辆艾布拉姆斯坦克，尽管美国经常表示认为艾布拉姆斯坦克对乌克兰没有什么军事意义。德国政府不再“孤军奋战”，批准向乌克兰出口和转让豹子。美国领导层再次允许该联盟解决联盟之间的争端。整个事件可能会在几个月内被除少数跨大西洋防务专家之外的所有人遗忘。 不应该的。这一事件引发了更多关于大西洋联盟的基本问题，而不仅仅是向乌克兰发送哪种武器系统的问题。为什么欧洲最强大国家的领导人认为除非他与美国步调一致，否则他是孤立无援的？为什么在欧洲大陆发生战争的情况下，美国的领导仍然有必要解决即使是很小的盟国间争端？短短几年前，对唐纳德特朗普入主白宫感到震惊，欧洲人似乎准备从一个心烦意乱、政治上不可靠的美国手中夺回自己的命运。但当下一次危机来临时，美国和欧洲政府都退回到了旧的联盟领导模式。欧洲，作为欧盟外交事务高级代表何塞普博雷尔大声哀叹在俄罗斯入侵之前，在处理俄乌危机时并没有真正参与谈判。相反，它开始了附庸化的过程。 本文着眼于美国领导层为何如此强势地重返欧洲，它是否会比乌克兰战争更持久，以及美国重返欧洲对跨大西洋联盟和欧盟成员国的未来意味着什么。 最直接的原因当然是俄罗斯入侵乌克兰。但更深层次的答案在于跨大西洋关系的结构和欧盟成员国之间的内部分歧。但乌克兰战争并没有改变美国外交政策的基本轨迹——即面向太平洋的政策——也没有改变其国内关于是否继续投资于欧洲防御的深刻分歧。为了长期生存和繁荣，大西洋联盟仍然需要一个既有军事能力又有政治独立性的欧洲支柱。但联盟对乌克兰战争的反应使得实现这种平衡变得更加困难。因此，本文提出了关于在乌克兰战争期间和之后，欧洲和美国的决策者如何建立一个更平衡、更可持续的联盟的想法。 欧洲的美国化在现在看来遥远的过去（特朗普政府），联盟的未来看起来截然不同。美国外交政策的重点是中国，而特朗普正在与俄罗斯调情，并威胁要放弃美国的欧洲盟友。欧洲各地的政策制定者开始谈论“主权”和“自治”，以此作为建立独立于日益反复无常的美国盟友的机制。 一如既往，法国和欧盟机构的声音最强烈，但它们也在传统的大西洋主义据点如德国、荷兰，甚至偶尔在东欧引起共鸣。“时代，”德国总理安格拉·默克尔 (Angela Merkel)在 2017 年的一次竞选集会上说，“在某种程度上，我们可以完全依赖他人的时代已经结束。” 欧洲的这种广泛认识首先反映了对特朗普的滑稽动作和他的反盟友言论的震惊。但它也表达了一个清醒的观点，即即使超越特朗普的怪癖，美国的外交政策正在战略性地向亚洲转移，而美国的国内政治正在走向自我吸收。对于美国对欧洲的安全承诺而言，这两者都不是什么好兆头。 2019年，欧盟委员会新任主席乌尔苏拉·冯德莱恩组建了新的“地缘政治委员会”，并誓言要让欧盟成为全球事务中的独立参与者。“我的委员会，”她在 2019 年将其提交给欧洲议会时承诺，“不会害怕说出自信的语言。但这将是我们的方式，欧洲的方式。这就是我心目中的地缘政治委员会，也是欧洲迫切需要的。” （强调在原文中。）从修辞上来说，布鲁塞尔、巴黎和柏林的政治领导人已经同意欧洲人需要能够领导应对其地区危机的想法。但几乎没有人将这个想法变成实际行动。 2022 年 2 月俄罗斯对乌克兰的全面入侵不仅使这一想法受到质疑。它暴露了它几乎完全是空的。美国的强烈反应，以及整个欧盟对这种反应的欢迎，使联盟重新回到传统的冷战模式。与冷战期间的许多危机一样，美国带头并贡献了最大份额的资源。从其欧洲盟友那里，它基本上只是要求政治默许以及对美国主导战略的军事和财政捐助。盟军之间的争斗，就像在豹子事件中一样，已经超过了这些贡献的范围。战略决策都是在华盛顿做出的。目前，没有任何欧盟政府，甚至在传统上独立的法国，都反对美国回归传统的领导地位。与此相反的，寻求确保它在乌克兰战争之后继续下去。 在某种程度上，这并不奇怪。欧洲国家目前没有能力自卫，所以他们别无选择，只能在危机中依赖美国。但这种观察只是回避了问题。这些富裕的先进国家存在公认的安全问题，并且越来越意识到继续依赖美国会带来长期风险。那么，为什么他们仍然无法制定自己的应对措施来应对周边地区的危机呢？ 有两个根本原因。所有对美国相对于中国的衰落和最近美国国内政治动荡的关注都掩盖了过去 15 年跨大西洋联盟的一个关键趋势。自 2008 年金融危机以来，美国相对于其欧洲盟友而言变得越来越强大。跨大西洋关系并没有变得更加平衡，而是更加以美国为主导。欧洲人在俄罗斯-乌克兰危机中缺乏代理权源于西方联盟中日益严重的权力失衡。在拜登政府的领导下，美国变得越来越愿意行使这种日益增长的影响力。 第二个原因是，欧洲人未能就更大的战略主权应该是什么样子、如何为此组织起来、危机中的决策者是谁以及如何分配成本等问题达成共识。更深刻的是，欧洲国家在该做什么上意见不一，彼此之间的信任度不足以在这些问题上达成妥协。在这种情况下，欧洲人无法知道如果获得更大的自主权他们会做什么，或者他们可能与美国有何不同，因为他们没有程序或能力来决定自己的政策。美国的领导在欧洲仍然是必要的，因为欧洲人仍然无法领导自己。 本文依次考察了这些因素。 欧洲的相对衰落美国在大西洋联盟中日益增长的主导地位在几乎每个国家实力领域都是显而易见的。就最粗略的 GDP 衡量标准而言， 美国在过去 15 年中的增长已经大大超过了欧盟和英国的总和。2008 年，欧盟的经济规模略大于美国：16.2 万亿美元对 14.7 万亿美元。到 2022 年，美国经济增长到 25 万亿美元，而欧盟和英国加起来才达到19.8 万亿美元。美国的经济规模现在扩大了近三分之一。它比没有英国的欧盟大 50% 以上。 当然，就权力而言，经济规模并不是一切。但欧洲在大多数其他权力衡量标准上也落后了。 这种增长差异与美元相对于欧元的全球使用增加同时出现——再次与预测相反。 根据国际清算银行最近的三年一度的中央银行调查， 2022 年 4 月全球外汇交易中约 88% 为美元买卖。 这一比例在过去 20 年中一直保持稳定。相比之下，欧元在 31% 的交易中被买入或卖出，较 2010 年 39% 的峰值有所下降。美元也保持了其作为世界主要储备货币的地位——约占官方交易的 60 %外汇储备; 欧元仅占21%。美国从其货币的持续主导地位中获利，获得了不断扩大的能力，可以对其敌人和盟友实施金融制裁，而实际上不需要任何人的合作。俄罗斯和中国正在反击这种能力， 并取得了一些成功，但欧洲人大多接受了它。 美国对欧洲的技术主导地位也在增长。美国大型科技公司——Alphabet（谷歌）、亚马逊、苹果、Meta（Facebook）和微软这“五巨头”——现在正接近于在欧洲的科技领域占据主导地位，就像它们在美国所做的那样。欧洲人正试图利用竞争政策来反击这种主导地位，例如，因谷歌滥用其在搜索引擎中的主导地位而对其处以近 25 亿欧元的罚款。但是，与中国人不同的是，他们无法开发本地替代品——因此，这些努力似乎注定要失败。因此，人工智能等新发展似乎将加强美国对欧洲的技术主导地位. 而强调欧盟监管权力的所谓“布鲁塞尔效应”，也会在欧洲技术落后时失去影响。 自 2008 年以来，与美国相比，欧洲人的军事实力也大幅下降。2014 年俄罗斯入侵乌克兰后欧洲军费开支的增加有时掩盖了这一趋势。但是，当然，所有的实力都是相对的：由于欧洲的军费开支增长幅度远低于美国，因此它已经落在了后面。2008 年至 2021 年间，美国军费开支从 6560 亿美元增加到 8010 亿美元。同期，欧盟 27 国和英国的军费开支仅从 3030 亿美元增至 3250 亿美元。[1] 更糟糕的是，美国在新国防技术上的支出仍然是 所有欧盟成员国总和的七倍多。 当然，军费只是衡量军力的一个大概指标。但欧洲对此类支出的分歧意味着即使是这些数字也可能高估了欧洲的实力。欧洲人在花费他们相对较少的预算时几乎没有合作——因此仍然效率低下。欧盟成员国未能兑现 2017 年的承诺 ，即至少将 35% 的设备采购预算用于相互合作。这个数字在 2021 年仅为 18%。 更糟糕的是，这些粗略的权力衡量标准实际上低估了欧洲的弱点，而长期的分裂加剧了这种弱点。当欧盟的里斯本条约于 2009 年生效时，它似乎预示着欧洲人将拥有新的能力来制定共同的外交政策并利用当时世界最大经济体的潜在力量。但里斯本条约的机构，尤其是欧洲对外行动署和博雷尔担任的职务，未能弥合欧盟内部在外交政策上的分歧。 欧盟尽管具有地缘政治野心，但仍然无法制定共同的外交和安全政策。相反，金融危机分裂了南北，移民危机和乌克兰战争分裂了东西方，英国脱欧分裂了英国和几乎所有其他国家。尤其是失去欧盟第二大经济体和最强军事力量英国，对欧盟的威望和地缘政治影响力造成严重打击。 由于所有这些原因，美国在联盟中的主导地位在过去十五年中有所增长。权力很重要。美国在双边关系中的影响力越来越大，这意味着欧洲人越来越无力采取行动，而美国人越来越不关心欧洲人对安全问题的看法——即使这目前被拜登政府的“不用担心，我们帮你搞定”掩盖了关于战争的政策。 虚弱的后果因此，俄罗斯在 2022 年 2 月入侵乌克兰之际正值欧洲地缘政治严重疲软之际。与之前的奥巴马政府和特朗普政府一样，拜登政府曾强烈表示打算将外交政策的注意力和资源集中在东亚。在第一年，它在很大程度上成功地保持了这一重点。它在没有与欧洲盟友协调的情况下从阿富汗撤军，并与澳大利亚缔结了一项重要的新防务和潜艇协议“AUKUS”，甚至以疏远法国为代价。 但是，当美国情报部门在 2021 年秋季发现俄罗斯军队在乌克兰边境集结时，美国决策者很快意识到，需要美国发挥领导作用，才能做出有力而统一的回应。正是美国提供了有关克里姆林宫意图的情报，并对即将到来的入侵发出了警告，但欧洲的回应往往持怀疑态度。正是美国塑造了西方对俄罗斯的大部分制裁，尤其是针对俄罗斯央行的措施。当然，如果没有欧洲的遵守，制裁的力度就会减弱。但正是美元和美国对国际金融体系的控制让制裁发挥了作用。 美方的回应有效地阻止甚至扭转了拜登政府表示的将重点放在亚洲的意图。因此，尽管与中国在台湾问题上的紧张局势加剧，但美中经济与安全审查委员会于 2022 年 11 月得出结论，“将现有的武器和弹药库存转移到乌克兰……加剧了已经批准用于交付的武器的大量积压卖给台湾，破坏了该岛的准备工作。” 因此，美国 向乌克兰提供的军事和人道主义援助超过了所有欧盟成员国的总和 ，并且还同意回填这些盟国向乌克兰提供的许多武器系统。在短短几个月内，美国在欧洲的驻军人数从战后 约 65,000 人的历史低点增加到 100,000 人。在 2022 年 6 月的北约峰会上，拜登宣布美国将进一步扩大其在欧洲的军事存在，包括在波兰、罗马尼亚和波罗的海国家的大量新部队和总部。 当然，许多欧洲国家和欧盟机构也在为乌克兰作出重要贡献，提供必要帮助。德国已向乌克兰提供超过 140 亿欧元的援助，其联邦议院刚刚批准了未来几年另外 120 亿欧元的军事援助。波兰、爱沙尼亚和英国一直站在西方支持乌克兰努力的前列。许多国家接收了大量的乌克兰难民。但总的来说，他们的努力在范围上比美国要小得多。例如，如果以占 GDP 的份额来衡量，爱沙尼亚的贡献令人印象深刻. 但你不会以人均或收容难民来赢得战争。即使结合起来，东欧的资源也远远不能胜任这项任务。 但美国的领导地位不仅仅是资源。事实证明，美国有必要组织和统一西方对俄罗斯入侵的反应。近年来，欧盟内部在俄罗斯问题上存在巨大分歧。波兰、瑞典和波罗的海国家等国家在这个问题上对法国、德国和意大利等欧盟成员国深感不信任。 直到入侵前夕，舒尔茨和马克龙都认为与俄罗斯妥协是可能的。他们曾试图对诺曼底模式进行新的调整，以阻止俄罗斯进一步入侵乌克兰。2022 年 2 月 24 日，俄罗斯的入侵突然结束了这些努力。在大多数中东欧人眼里，德国和法国对俄罗斯的政策方针都受到质疑。因此，德国最初无法像 2014 年吞并克里米亚后那样，在制定欧洲对乌克兰战争的回应中发挥主导作用。东欧成员国这次没有将柏林视为“诚实的经纪人”。他们也没有忘记马克龙 2019 年在未征求他们意见的情况下建议与俄罗斯就新的欧洲安全秩序进行谈判的努力。 总的来说，东方人认为，这些国家的领导层要么被廉价的俄罗斯天然气和丰厚的支出所腐蚀，要么对俄罗斯政权的本质抱有无可救药的天真。“马克龙总统，” 2022 年 4 月，波兰总理马特乌什·莫拉维茨基 (Mateusz Morawiecki)嘲讽道，“你与普京谈判过多少次？你取得了什么成就？你会和希特勒、斯大林、波尔布特谈判吗？” 欧盟最强大的国家无法发挥领导作用，因为它们没有得到关键参与者的信任。与此同时，最一贯反俄的国家无法领导，因为反过来，他们没有法国和德国的信任。他们也很小或相对贫穷，因此缺乏资源。波兰是一个发声活跃的国家，但其政府对法治的破坏使其在集团内部分裂。从这个意义上说，没有自主的欧洲政策是可能的，因为如果没有美国，欧洲人可能根本不会就任何事情达成一致。美国真的是唯一的选择。正如爱沙尼亚总理卡亚·卡拉斯 (Kaja Kallas)于 2023 年 2 月发推文所说，“美国的领导层在为乌克兰争取前所未有的支持方面发挥了关键作用。” 事实上，很难找到政策制定者或专家大西洋两岸的人都认为，还有其他方法可以对俄罗斯的入侵做出统一而有力的反应。 由于这些原因，跨大西洋联盟的成员正在恢复他们的冷战习惯，即美国人领导，而欧洲人要么从后面推动，要么简单地跟随。欧洲在大西洋两岸的独立努力几乎没有空间或兴趣，即使是在曾经被视为安全领域之外的美欧贸易等问题上也是如此。 乌克兰战争后大西洋联盟的动态很难想象，乌克兰的战争总有一天会结束。届时，甚至可能在此之前，美国的政策制定者可能会重蹈之前的覆辙，将资源转移到亚洲。毕竟，在西方关注乌克兰的同时，美国外交政策中的中国挑战并没有消失。 2022 年 10 月发布的美国国家安全战略明确描述了这一方向，确认美国“将优先保持对 [中国] 的持久竞争优势。” 这似乎是一个不同寻常的优先事项，因为美国目前正花费数百亿美元支持乌克兰与俄罗斯开战，并在此过程中冒着与世界上最大的核大国升级的风险。 但原因很清楚。正如《国家安全战略》所述，“[中国]是唯一既有重塑国际秩序的意图，又有越来越多的经济、外交、军事和技术力量来重塑国际秩序的竞争者。” 中国有四个它的人口是美国的两倍，它的经济可能很快就会超过美国，它的军队规模将超过美国军队，而且技术能力与日俱增。它比苏联或俄罗斯更融入全球经济。中国已将自己置于美国及其盟友所依赖的许多关键供应链的核心位置。它在文化和意识形态上反对美国和民主理念，利用其新财富将威权控制技术传播到地球上的每一个大陆。 通过将西方的注意力和资源从印太转移出去，并通过确保俄罗斯变得更加依赖中国，乌克兰战争只会让应对这一战略挑战变得更加困难。事实上，未来的共和党政府可能会加倍关注中国，因为与民主党领导人相比，大多数共和党领导人对中国的看法更为悲观，对欧洲盟友的看法也更为偏见。对于一些有影响力的共和党外交政策思想家来说，中国问题的严重性意味着即使“如果我们不得不让欧洲暴露在外，那就这样吧……亚洲比欧洲更重要。” 但是，尽管华盛顿提出了这种明确的观点，但欧洲对美国未来在欧洲安全中的作用的看法似乎完全不同。正如美国外交关系委员会的 Liana Fix指出的那样，美国的领导地位“几乎太成功了，以至于欧洲人没有动力去发展自己的领导地位。” 拜登政府投入了很多时间甚至更多的飞行里程来与欧洲人接触并协调西方对战争爆发的反应。部分结果是，即使战争发生在他们自己的战区，欧洲人也很乐意从第二排获得支持。 即使在长期以来最坚定支持欧洲脱离美国自治的法国，也没有抗议美国在当前危机中的领导地位。法国仍在为欧洲寻求更大的独立能力，尤其是在国防工业能力方面。但是，如前所述，法国之前对俄罗斯的立场意味着它在欧盟几乎没有其他同路人。巴黎似乎是最后的莫西干人，而欧洲其他地区几乎完全放弃了更大战略自主权的想法。 德国的转变更为深刻。Scholz 仍然谈到需要更多的欧洲战略主权。德国政府似乎已经适应了目前跨大西洋的劳动分工。财政大臣办公室一有机会就强调肖尔茨和拜登之间的个人关系非常好。谈到对乌克兰的军事支持，对柏林来说，没有什么比华盛顿步调一致更重要的了。2017 年社会民主党总理候选人马丁·舒尔茨 (Martin Schulz) 抨击德国北约承诺将其 GDP 的 2% 用于国防的承诺早已一去不复返了，他宣布他将“不服从美国的重新武装逻辑”。过去对美国持相当批评态度的社会民主党现在显然在华盛顿的羽翼下感到很自在。 德国总理 2022 年 2 月关于德国政策Zeitenwende（转折点）的演讲以及相关的影响深远的德国国防公告在欧洲和美国引发了希望，即德国最终可能成为欧洲国防的领导者。一年过去了，柏林仍在为这个想法苦苦挣扎。在向乌克兰提供武器方面，德国甚至算不上是激励其他国家效仿的先行者。它一直在等待别人指路。 总体而言，Zeitenwende在安全和国防方面的实施进展极其缓慢——这尤其引人注目，因为德国在其他领域正以闪电般的速度推进，例如液化天然气进口码头的建设。Scholz 演讲中宣布的 1000 亿欧元特别基金在 2022 年一无所获。更糟糕的是，该特别基金甚至不足以弥补德国联邦国防军数十年来的资金不足。德国未能实现北约 2022 年 GDP 支出 2% 的目标，预计也无法在 2023 年实现。总的来说，政府仍未为德国联邦国防军提供必要的结构和物质能力，使其成为欧洲安全的稳定支柱。 英国作为美国在欧洲的长期最坚定盟友，似乎因美国领导地位重返欧洲而充满活力。它已成为乌克兰的主要支持者，并通过提供主战坦克来引领步伐。它与波兰和波罗的海国家以及瑞典和芬兰建立了特别密切的合作关系，并为其提供双边安全保障。然而，在欧洲其他国家，英国的参与仍然受到质疑——英国脱欧的伤口很深。乌克兰战争可能是英国在未来支持东欧安全、甚至帮助解决欧盟内部外交政策争端方面发挥新作用的机会。然而，就目前而言，英国远未统一欧盟，可以说，它是欧盟内部那些不信任西方成员国的北部和东部国家的替代伙伴。 在俄罗斯全面入侵乌克兰之后，正是这些北部和东部国家最深刻地改变了欧盟内部的动态。波兰、瑞典、捷克共和国和波罗的海国家在欧洲外交政策中展现了某种道德领导力。他们认为，事件表明他们对俄罗斯政权的评估是正确的，而西欧国家没有听取他们应有的意见。“[西方国家]认为这是因为我们特殊的历史：我们受到伤害，我们无法原谅。但我们并没有生活在伤害之中。我们只是看到它们。我们知道俄罗斯人的行为方式，” Ainars Latkovskis 说，拉脱维亚议会国防委员会主席。他们还认为，他们作为前线国家的地位赋予他们独特的权力来决定西方对俄罗斯和乌克兰的政策。“有一种理解，”拉脱维亚外交部长埃德加斯·林克维奇 (Edgars Rinkevics)表示，“我们是北约通过保卫其领土而成功或失败的地区。这对北约来说是一个生死攸关的问题。” 最后，他们认为只有美国才能最终保证他们的安全，这一观点得到了证实。他们一直对战略自主的想法持怀疑态度，现在认为这无异于战略自杀。因此，他们正在采取措施鼓励美国更多地参与欧洲并发挥领导作用，特别是通过倡导美国在东欧有更多和更长期的驻军，并促进瑞典和芬兰加入北约。 总体而言，新的欧洲内部政治动态已经在构建未来的欧洲国防政策。尽管德国和其他欧盟国家的Zeitenwendes刺激了欧洲国防开支的实际增长，但这种开支的结构意味着它实际上会增加对美国的依赖。面对战争，“国防规划继续主要孤立地进行”，许多欧洲国家“认为国防合作具有挑战性，只有在与国家计划相吻合时才考虑，更多时候选择国家解决方案或非欧盟供应商”，欧洲防务局在 2022 年 11 月所谓的“协调年度国防审查”中发出警告。 创建一个有弹性、有竞争力和创新的欧洲国防技术和工业基地的努力已经退居二线。政策制定者通常认为欧盟或跨国欧洲采购计划过于耗时和复杂。重点是快速填补能力差距。例如，德国政府已决定购买现成的、主要是美国的设备，包括 F -35和支奴干重型运输直升机。 作为德国提出的欧洲天盾倡议的一部分，正在考虑采购以色列的Arrow 3系统，用于防御远程弹道导弹。此外，美国爱国者系统是该倡议的核心组成部分。重要的欧洲合作伙伴，尤其是法国和意大利，目前不愿加入“天盾”，理由之一是该倡议在选择防空系统时没有考虑到欧洲的替代方案。波兰最近决定从美国购买艾布拉姆斯坦克，以及从韩国购买坦克和榴弹炮因为它迅速建立了自己的军队。这将产生持续数十年的依赖关系。结果是，欧洲人冒着放弃发展强大、有竞争力的欧洲国防工业的风险，其在未来战略技术方面的专长与其他大国不相上下。 这次的附庸美国及其欧洲伙伴可能已经恢复了冷战联盟的习惯，但当前的地缘政治形势当然与冷战时期大不相同。欧洲当时是与苏联斗争的中心战线，而美国的战略，尤其是在早期，取决于在经济和军事上重建西欧，以便它能够经受住来自东方的挑战。因此，美国从未（或至少很少）利用其主导的安全角色来获取国内经济优势。相反，美国任由其战后的巨额贸易顺差被侵蚀，并成为欧洲复苏国家的首选出口市场。西欧国家在美国的安全保护伞下繁荣昌盛，部分原因是他们应该这么做，这是美国冷战战略的一部分。 21世纪与中国的斗争看起来完全不同。欧洲不是中心战线，它的繁荣和军事实力不是美国战略的核心。拜登领导下的美国有意识地采取了一项旨在实现美国再工业化和技术主导中国的战略产业政策。这一战略部分是国内经济政策——针对国内去工业化的“针对中产阶级的外交政策”——部分是针对中国近年来在太阳能和 5G 等战略性行业取得主导地位的外交政策回应。正如现任拜登的国家安全顾问杰克沙利文和现任他的国际经济高级主管詹妮弗哈里斯指出的那样在担任这些职位之前，“提倡产业政策……曾经被认为是令人尴尬的——现在应该被认为是近乎显而易见的事情。……如果华盛顿继续严重依赖私营部门的研发，美国公司将在与中国公司的竞争中继续失利。” 从概念上讲，欧洲盟友在这场与中国的地缘经济斗争中发挥了作用，但并不像冷战时期那样发财致富，为中央战线的军事防御做出贡献。相反，从美国的角度来看，它们的关键作用是支持美国的战略产业政策，并帮助确保美国对中国的技术优势。他们可以通过默许美国的产业政策并根据美国的战略技术概念限制与中国的经济关系来做到这一点。 重要的是，在这场与中国的新地缘经济斗争中，不会有纯粹的经济问题。与中国冲突的技术和经济性质意味着美国能够而且将把几乎所有国际争端安全化。从这个意义上说，欧洲关于是否允许中国设备制造商华为进入欧洲 5G 电话网络的争论预示着未来安全和经济问题的融合。美国政府声称，华为与中国政府的密切关系意味着在如此敏感的关键基础设施中使用其服务会带来不可接受的安全风险. 作为欧洲的安全提供者，美国拥有提出此类论点的独特权力。这没错，但正如许多人指出的那样，禁止华为在欧洲销售也为美国公司创造了建立更大技术主导地位的机会。 由于这些政策有可能降低欧洲的经济增长，导致（进一步）去工业化，甚至剥夺欧洲人在未来关键行业的主导地位，因此预计它们可能会在整个欧盟引起强烈反对。在某种程度上，他们有。欧盟和英国就欧洲人是否需要遵循美国的对华政策，或者他们是否可以自己出击展开激烈辩论。美国通过了新的产业政策措施，例如《降低通货膨胀法案》和《芯片与科学法案》，这在布鲁塞尔和其他地方引起了人们对欧洲人如何保护自己的战略产业的不满。在这些法案出台后，欧洲理事会于 2022 年 12 月得出结论，欧盟需要追求“ 雄心勃勃的欧洲产业政策 ，使欧洲经济适应绿色和数字化转型，并减少战略依赖，尤其是在最敏感的领域。” （强调在原文中。） 然而，目前还不清楚这场辩论是否会转化为影响美国对外经济政策的政策措施。自乌克兰战争开始以来，许多政府官员在各种作者访谈中表达了这样的观点，即欧洲人可能会发牢骚和抱怨，但他们对美国日益增加的安全依赖意味着他们将大多接受作为美国的一部分制定的经济政策。全球安全角色。这是附庸化的本质。 要了解这种自动服从的过程，请更详细地考虑欧洲对 IRA 的处理方式，这是美国历史上最重要的气候和产业政策立法。在国会通过该法案的过程中发生了一件奇怪的事情。没有人考虑立法对欧洲的影响。尽管该法案的 3690 亿美元气候补贴可能对欧洲工业造成破坏性影响，但对该法案的广泛辩论几乎没有提及它对美国欧洲盟友的影响。 更奇怪的是，这种对该法案对欧洲盟友的负面影响的忽视延伸到了欧洲人本身。该法案的条款并不是秘密——它们只在国会公开辩论了一年多。加拿大政府看到了危险，并通过一致的游说活动成功地获得了该法案“购买美国货”条款的例外。欧洲似乎没有类似的努力。 法案通过后，欧洲各地，尤其是法国，发出强烈抗议。但欧盟委员会仍然坚持认为，IRA 是应对气候变化努力的关键贡献，并将欧洲对美国行动的挑战限制为要求将欧洲公司纳入美国的各种补贴计划。该委员会没有在世界贸易组织正面挑战美国或以其他方式寻求报复，而是选择吹捧欧盟已经在实施一项超过美国的绿色补贴计划，并寻求豁免。“在一起”，自夸von der Leyen，“仅欧盟和美国就投入了近 1 万亿欧元来加速绿色经济。” 换句话说，欧盟不需要对 IRA 做出强有力的回应——它可以只增加目前的绿色补贴。2 月，该委员会提出了一项绿色协议工业计划，旨在扩大欧盟对绿色技术的投资。美国政府冷静地支持这种合作反应。 事后协调最终，可能不会因爱尔兰共和军而引发严重的跨大西洋危机。相反，这个问题可能会遵循拜登政府为美欧经济关系制定的新剧本，这可能被称为“事后协调”。 该模板与以应对乌克兰战争为特征的谨慎协调截然不同。从本质上讲，美国的行动没有认真征求其欧洲盟友的意见。可以预见，大西洋彼岸的反应是愤怒的。美国政府对盟友的不满表示惊讶和担忧，并派遣各种高级特使前往欧洲各国首都，认真听取欧洲的抱怨，并公开承诺解决这些问题。总统随后宣布他已经听到并理解欧洲的担忧，他在现阶段可以做的事情有限，但随后他将提供一些象征性的让步。欧洲人宣称他们对让美国人解决他们的问题所做的努力感到满意，每个人都继续他们的生活。 这是美国在阿富汗撤军和 2021 年“AUKUS”辩论中遵循的模板，当时美国背着法国与澳大利亚和英国缔结新的防御协定，从其最老的盟友手中夺取了一份利润丰厚的潜艇合同。它似乎是对 IRA 和 CHIPS 与科学法案的反应中出现的模板。正如Politico所说，拜登政府已决定 “向欧洲的压力略微屈服”，并允许欧洲汽车制造商获得美国清洁汽车税收抵免。 在更加平衡的跨大西洋伙伴关系中，美国绝不会在未经协商的情况下考虑 IRA 等倡议，因为其决策者本能地知道，确保欧洲在地缘经济倡议方面的伙伴关系既必要又重要。欧洲人会参与制定这些政策的早期阶段，可能会引发许多艰难的谈判。但他们会避免出现既成事实。例如，就 IRA 而言，这意味着欧盟将从一开始就参与其形成，欧洲公司将可以获得补贴和豁免“购买美国货”条款。 然而，在目前的伙伴关系中，事后协调是有效的，因为欧洲人对美国的安全依赖越来越深，安全和经济领域的日益一体化意味着他们的议价能力要小得多，即使在经济问题上也是如此。 欧洲人如何重新平衡跨大西洋关系对于即将到来的激烈地缘政治竞争时代——无论是对美国还是对欧洲而言，附庸化都不是明智的政策。与美国的联盟对欧洲安全仍然至关重要，但完全依赖心烦意乱和内向的美国来获得最基本的主权要素，将使欧洲国家充其量成为地缘政治上的无关紧要，最坏的情况下成为玩物的超级大国。为了能够保护自己的经济和安全利益（有时与美国的利益不同），欧洲人需要建立更加平衡的跨大西洋关系。 此外，附庸化最终无助于让美国继续参与欧洲事务。华盛顿经常大声要求欧洲为共同防御努力做出更大贡献。即使美国的许多行动促进了附庸化，但根据作者的经验，大多数美国决策者都知道他们需要一个强大的欧洲伙伴来应对即将到来的地缘政治竞争。他们认识到这样的合作伙伴会更加独立，而且这种独立性虽然在特定问题上并不总是受到欢迎，但与日益软弱和无关紧要的欧洲合作伙伴相比，对有效合作伙伴关系的威胁要小得多。归根结底，只有当美国相信它可以从其合作伙伴那里获益时，美国对欧洲的参与才会持续下去。这种感觉需要更平衡的伙伴关系，而不是更大的附庸。 更大的欧洲主权仍然是一些政府的重要目标，尤其是法国和欧盟机构。但大多数成员国目前甚至不想要更独立的政策。几乎普遍而言，欧洲决策者私下承认依赖美国的风险，并对特朗普或他之流重返美国总统职位表示担忧。但是，尤其是在乌克兰战争期间，大多数人都觉得集体无法获得更大的自治权，并且不想为此做出政治或财政牺牲。而且，在更深层次上，许多国家彼此之间的不信任胜过害怕被美国抛弃。 在这一点上似乎很清楚，只有当美国提供相当明确的证据证明它没有将欧洲利益放在心上时，这种观点才会改变。在他动荡的任期内，特朗普毫不外交的直言不讳意味着他为欧洲自治所做的贡献比戴高乐以来的任何人都多。但即使在那些日子里，进展也是缓慢而断断续续的。拜登在领导对俄罗斯在欧洲发动战争的反应的同时，优先考虑亚洲的混合信息过于微妙，无法激发欧洲做出艰难的决定。 在这种情况下，目前最好的办法是对冲美国将重点放在其他地方的可能性。欧洲人可以通过为更平衡的跨大西洋关系奠定基础并在欧洲各国政府之间建立信任来做到这一点。几个这样的对冲已经成为可能。 发展在长期战争中支持乌克兰的独立能力。当所有欧盟成员国（可能匈牙利除外）都认为有必要做出这样的努力时，认为欧洲富裕国家无法带头反击对自己大陆的侵略的想法是对欧洲战略不足的惊人证明。欧洲外交关系委员会提出了一项支持乌克兰的计划其中包含四个基本要素：通过新的安全契约提供长期军事援助；在各种可能的俄罗斯升级情况下的安全保证；作为“扩大伙伴关系”的一部分，经济安全努力将提供财政援助并开始漫长的重建过程；以及将乌克兰更紧密地融入欧盟能源基础设施的能源安全措施。欧盟及其成员国和英国应采取这些措施，并共同努力实现这些目标。 将更多的西欧军队部署到东部，在某些情况下提出取代美军。在跨大西洋团结的表面之下，乌克兰战争的第一年加深了欧盟内部的分歧，尤其是中欧和东欧之间以及法国和德国之间的分歧。Tripwire 部队，按照冷战期间驻德美军的模式，对于在西欧和东欧之间建立信任是必不可少的。波兰和波罗的海国家已经有一些西欧军队，但更多的永久驻扎和更有能力的军队被配置为防止或抵抗俄罗斯入侵，将建立更大的信心和信任。 追求更强大的欧洲军事能力和更大的自主行动能力，无论是在北约内部还是外部。不管美国的政策如何，欧洲人都需要更大的军事能力，特别是在一些关键的使能能力方面，例如战略空运；情报、监视和侦察；和精确制导弹药——美国在所有领域都占据主导地位。他们可以在北约内外实现这一目标。瑞典和芬兰加入北约将为该联盟增加重要的军事和国防工业能力。它可以提供在北约内部建立欧洲支柱的机会，可以集中资源和发展欧洲人可能需要的自卫能力，并可以补充欧盟的联合采购努力。欧盟可以为北约分担责任做出的最大贡献是让成员国承诺在防御能力和创新技术方面进行更多、更明智的投资。因此，未来的主要目标应该是（在欧盟框架内）获得联合军事能力，这也可以加强北约的威慑和防御能力。从这个意义上说，欧盟应该成为欧洲防御的推动者。一个更有能力、更自主的欧洲还必须包括一个强大、创新和有竞争力的欧洲国防工业，其在未来战略技术方面的专业知识可与其他大国相媲美。从长远来看，欧洲人增加国防开支并将其保持在更高水平的努力只有在欧洲创造就业机会并使国内工业受益的情况下才能在政治上可持续。 建议美国、欧盟和英国组成地缘经济北约。 最近关于 5G 和绿色技术补贴的辩论表明，与中国的斗争将深入西方国内领域，并将使迄今为止纯属经济的问题安全化。事实上，在中国与西方竞争的世纪里，地缘经济领域很可能成为中心战线。因此，美国和欧洲需要一个论坛来考虑产业政策等经济问题的地缘战略影响。一个“地缘经济北约”将允许跨大西洋合作伙伴战略性地思考地缘经济问题并共同决定对外经济政策，而不是欧洲人只接受美国的决定。这样一个论坛的目的是制定一项美欧联合战略经济政策，该政策将更有效并减少附庸化。 建立特殊的欧盟-英国防务伙伴关系。失去欧盟最有能力的军队在地缘政治上削弱了欧盟和英国，这比双方愿意承认的都要严重。随着英国退欧的痛苦逐渐开始消退，这些合作伙伴迫切需要找到一种方案，通过一种承认英国独特能力和对欧洲安全贡献的定制安排，将英国军队重新纳入欧盟防务合作结构。欧盟需要向英国提供更具吸引力的“对接机制”，以访问欧盟机构和计划。它应该将其与伦敦的伙伴关系视为为欧盟实现更多战略主权的手段，而不是更少。从长远来看，这甚至可能有助于导致英国重新加入欧盟，即使目前很遥远的前景。 考虑欧洲的核威慑力量。乌克兰战争表明，核武器并不像人们希望的那样与地缘政治无关。这意味着如果没有一定的独立欧洲核威慑能力，就不可能有欧洲战略主权。由于欧洲拥有两个核大国，它共同拥有足够的能力建立这样的威慑力量。这目前仍然是一个禁忌话题。但是，对冲美国的不可靠性至少需要讨论和理解哪些政治协议和能力发展对于在美国扩大威慑的同时建立欧洲威慑是必要的。马克龙多次提出要进行对话与他的欧盟伙伴就此展开讨论。现在要由其他成员国，尤其是德国，接受他们的提议了。 总的来说，这些想法寻求在跨大西洋联盟中实现更大的平衡，并使欧洲人能够为自己邻国的安全与稳定承担更多责任。他们绝不是为了让欧洲人与其美国盟友脱钩。相反，他们寻求建立美国在未来的斗争中想要和需要的更有能力和负责任的欧洲伙伴。 任何一位美国总统都会广泛支持这样的努力，即使一些细节可能会在华盛顿部分地区引起恐慌，因为他们担心欧洲的政策会更加独立。即使是最缺乏外交手腕和最关注亚洲的美国总统，也总是看到在危险的世界中有能力、有效的合作伙伴的价值。因此，这些或类似的欧洲努力对于防止该联盟恶化为一种附庸化体系是必要的，随着时间的推移，这种附庸化体系将让欧洲人感到不满，让美国人不屑一顾。 关于作者杰里米·夏皮罗 (Jeremy Shapiro)是欧洲对外关系委员会的研究主任，也是布鲁金斯学会的非常驻高级研究员。他于 2009 年至 2013 年在美国国务院任职。 Jana Puglierin是欧洲外交关系委员会柏林办事处的负责人和高级政策研究员。她还是 ECFR 的 Re:shape Global Europe 计划的负责人，该计划旨在阐明不断变化的国际秩序及其如何影响欧洲在世界上的地位。 致谢作者要感谢 Susi Dennison、Anthony Dworkin、Majda Ruge、Célia Belin 和 Asli Aydintasbas 仔细阅读了初稿，感谢他们敏锐的评论，感谢他们使我们免于最糟糕的过激行为。他们还要感谢 Malena Rachals 的研究协助和 Angela Mehrer 对他们的容忍（大部分时间）。而且，像往常一样，他们要感谢亚当哈里森的专业编辑、传奇般的耐心和不懈的逻辑。他们也想把任何错误归咎于这些人，但不幸的是他们不能，因为所有错误都是作者的错。 [1]作者根据SIPRI军费数据库计算。 The European Council on Foreign Relations does not take collective positions. ECFR publications only represent the views of their individual authors. SUBSCRIBE TO OUR WEEKLY NEWSLETTERWe will store your email address and gather analytics on how you interact with our mailings. You can unsubscribe or opt-out at any time. Find out more in our privacy notice. 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